[2]2011年3月，胡锦涛同志在中央政治局第二十七次集体学习时首次提出要充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。
法院对宪法的解释如果有问题，可以通过审判监督来纠正。比较成问题的，是党组织发布或者党政联合发布的规范性文件。
[82]参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第701页。[33]参见陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征》，载《浙江学刊》2003年第6期。《行政诉讼法》和《中华人民共和国立法法》对此都没有明确规定，我们不妨比照规章的适用。[67]关于形式法治建构逻辑的分析，参见前注[42]，何海波书，第1章形式法治的建构逻辑。但目前，党内法规和规范性文件的备案审查制度在中央层面比较完备，在地方层面还没有全面运作，对县市、乡镇党组织规范性文件的审查尤其薄弱。
黄学贤：《行政规范性文件司法审查的规则嬗变及其完善》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。[84]参见广州铁路运输中级法院（2017）粤71行终2203号行政判决书。中国自清末民初从日本引入法律保留理论之后，对实行法律保留具有一定共识，但在保留的法规范、保留范围和强度上存在分歧。
现今各国之成文宪法，虽皆明揭所自由权之种类，然此种规定，第举其最重要者而为例示，非限定的列记也。没有侵害保留，就意味着公民的自由并非由立法机关保障并确定界限，而是拱手让与行政机关相机而定。[51] 重要事项保留说虽说是确定了重要事项属于法律保留的范围，但更重要的是确定了保留给谁的问题，亦即重要事项保留给国会制定法律。参见王贵松：《论法律的法规创造力》，载《中国法学》2017年第1期，第112页。
肯定者认为，从法治国家的租税法定主义、政府动支财源所具有的侵益性质、现代行政的服务性本质以及有效救济公民获取给付的权利等角度来讲，给付行政必须受法律保留原则的支配。没有法律，就没有处罚。
[74]参见前注[13]，李洪雷书，第78页。[41]杉村敏正『行政法講義総論上巻』（有斐閣，1969年）41-43頁参照。因而，在重要事项保留理论中，要从什么事项适合在具备这种功能的法律制定程序中审议、决定来探讨法律保留的事项。[2]参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第68页以下。
[26]经典的权力分立理论，就是以政治自由为目的的理论。有法律根据即可，一般条款、概括授权也无妨，总归是议会的意志。再如，在行政许可领域，法律仅规定了某种行为需要许可，但许可的条件和标准等却交由下位法规定。[31]日本的相关介绍，亦可参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第132-135页。
无论有无国民的同意，行政机关可单方面改变国民权利义务意义上的权力，在法律以前是不存在的，因而权力保留说就陷入了循环论证。但这也只是意味着原本自由的君主行政权在特定领域需要得到议会的同意才能启动，议会只是以法律的形式对特定事项上行政权的启动予以承认就够了，并不需要法律对行政权的启动要件作出严密的规定。
到2004年仍有类似看法，参见前注[12]，黄学贤文，第51页。在权力性的职权事项上，行政是对立法机关的执行。
至于能否实现权力保留的要求，很大程度上是政治问题，取决于民主的射程。朱采真认为，行政处分是否必须根据法规，要看其内容。[10]例如，《治安管理处罚法》第66条第1款规定，卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款。也就是说，这里确立的是法律保留的合理区间，首先应实现对侵害行政的法律控制，保障公民的自由权，再确立权力保留说的努力方向，对于那些能单方面改变私人权利义务的行政行为均实行法律保留。基于上述四点考虑因素的分析，我国宪法的国家权力结构虽然与权力保留说更具有亲和性，但考虑到自身的发展阶段，按照务实进取、循序渐进的原则，现阶段至少应当采取侵害行政法律保留的立场。[57]朱章宝：《行政法总论》，商务印书馆1934年国难后第1版，第159-160页。
[17]宮沢俊義『日本国憲法』（日本評論社，1955年）187頁。[25]Ernst-Wolfgang Böckenförde（初宿正典編訳）「現代民主制的社会国家における国家と社会の区別の意義」同『現代国家と憲法·自由·民主制』（風行社，1999年）61頁以下、藤田宙靖「E·W·ベッケンフェルデの国家と社会の二元的対立論」同『行政法の基礎理論（上）』（有斐閣，2005年）95頁参照。
虽然各国宪法多承认行政权在一定限度内有立法的作用，可以行政权规定侵害人民的自由及财产，但这属于特别的例外。二、法律保留的宪法基础变迁 法律保留概念并非一成不变，其内涵会随着宪法背景的变化而增加。
[34] 对于侵害的概念，当时也有较为严格的限定。如果不符合其中的某个特征，就不符合侵害要件，就无需法律的根据。
之所以有了立法权限的义务化，是因为国民加入了视野之中，国民对国政的有效参与，遏制密室政治，要求议会在公开的立法程序中亲自行使权限，过去法律的支配转变成为国民的支配。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。在这一意义上是具有近代性的。[28]二战之后，德国基本法第20条第3款规定，立法权应受宪法的限制，行政权与司法权应受法律与法的限制。
（一）法律保留的内涵之变 法律保留一词首次以汉字的形式出现是在1903年的日本（法律の留保），[15]也就是美浓部达吉翻译奥托·迈耶《德国行政法》这一译著之中，译自德语Vorbehalt des Gesetzes。[51]磯部力「法律による行政の原理」芝池義一ほか編『行政法の争点』（有斐閣，2004年，第3版）21頁。
相对缺乏法律控制的是授权条款。参见范扬：《行政法总论》，邹荣勘校，中国方正出版社2005年版（原版为1937年版），第25-26页。
但对于其他事项则依然承认、甚至是确保行政权的自由，在这一点上又服务于行政权（君主）。这里所保障的权利，就是根据法律（甚至根据宪法修改）也不得侵犯。
租税法律主义不仅要求具有法律的根据，还要求法律的规范强度。例如，核电站选址计划等因规定着能源政策、土地利用政策、雇用政策等将来社会的状态，因而要有议会的参与。[15]高田敏『法治国家観の展開―法治主義の普遍化的近代化と現代化』（有斐閣，2013年）457頁参照。[38]之所以如此，还是要回到当时的国家权力结构中来理解。
[64]这是新中国对法律保留理论较早的介绍，也再次接续上日本法的相关原理。人民也不再仅仅是选民——立法机关民主正当性的总来源，而且还能依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务（《宪法》第2条第3款），能对立法机关的职权行使提出批评建议、实行民主监督。
重要事项保留理论的特色在于着眼于法律制定程序所具有的功能。法律按照内容和功能大致可以区分为组织规范、根据规范与规制规范。
[81]因为车船税还具有地域性，所以还需要授权省级政府和国务院确定具体税额，但限定在全国人大常委会规定的《车船税税目税额表》的税额幅度之内。进入专题： 法治国家 法律保留 行政活动 。